Appunti in tema di Beni Pubblici

I Beni pubblici¹
La nozione di demanio risale al diritto romano, in cui si distinguevano le res publicae, del popolo, e perciò dello Stato, in res publico usui destinatae, considerate cose fuori commercio come i fiumi, m a anche i fori e le piazze, e res in pecunia populi, di titolarità dell’ente pubblico, ma non ontologicamente indisponibili.
Negli art. 822 e segg. c.c., si rinviene una distinzione tra beni demaniali e beni patrimoniali, disponibili ed indisponibili, precisando che le differenze tra demanio e beni patrimoniali indisponibili da una parte e beni patrimoniali disponibili dall’altra è netta, mentre meno netta è la distinzione tra beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili.
Autorevole dottrina individua la natura demaniale in quei beni che non potrebbero avere altra destinazione se non quella pubblica e che sono i soli a poter soddisfare quel pubblico interesse.²

I Beni demaniali
Carattere costante della demanialità è l’appartenenza allo Stato o ad un ente territoriale e dalla sua naturale destinazione, tant’è che la dichiarazione di demanialità e relativa inclusione negli elenchi demaniali ha natura meramente dichiarativa.³ Inoltre i beni demaniali, come si evince dagli artt. 822 e segg. c.c. sono tassativamente elencati, salva una loro interpretazione estensiva o analogica,⁴ e sono i seguenti: il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia, le opere destinate alla difesa nazionale; solo se appartengono allo Stato, alle provincie o ai comuni, anche le strade, le autostrade e le strade ferrate, gli aerodromi, gli acquedotti, gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche, e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico (cd. demanio accidentale, poiché sono demaniali solo in caso di appartenenza ai suddetti enti), nonché i cimiteri e i mercati, sempre comunali.

I Diritti demaniali su beni altrui
I diritti demaniali su beni altrui sono invece disciplinati dall’art. 825 c.c., secondo cui <<sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle provincie e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilita’ di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi>>, i quali sono espressamente qualificati iura in re aliena, in cui il proprietario del bene gravato dal diritto demaniale può essere sia un privato che un altro ente (non evidentemente lo stesso titolare del diritto, che altrimenti sarebbe un inammissibile diritto su cosa propria).
La demanialità deriva dunque, sia per i beni che per i diritti demaniali, dalla loro intrinseca natura,⁵ così, ad esempio, il definitivo prosciugamento di un fiume ne fa perdere la pubblica utilità.
Il bene che cessa di essere demaniale, mantiene la sua appartenenza all’ente, e per tale cessazione della demanialità l’art. 829 c.c. richiede un atto dell’autorità amministrativa.

I Beni patrimoniali indisponibili
Secondo una ricostruzione i beni patrimoniali indisponibili si distinguerebbero dai beni demaniali per il solo fatto di essere adibiti ad un servizio pubblico, anziché destinati ad un uso pubblico. Inoltre, i beni patrimoniali (sia disponibili che indisponibili) si ritengono soggetti alla regole circolatorie proprie del diritto privato, con la particolarità che i beni indisponibili non possono essere liberamente sottratti dall’Amministrazione alla destinazione loro propria.⁶
l’art. 826 prevede che i beni appartenenti allo Stato, alle provincie e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti (demaniali o gravati da diritti demaniali), costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle provincie e dei comuni, distinguendoli implicitamente in beni patrimoniali disponibili ed indisponibili, precisa che fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato <<le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilita’ ne e’ sottratta al proprietario del fondo, le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Corona, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra>> e del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle provincie e dei comuni, secondo la loro appartenenza, <<gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio>>.

I beni patrimoniali disponibili
I beni patrimoniali disponibili, si ricavano a contrario dall’art. 826 c.c., nel senso che rientrano in tale categoria tutti i beni appartenenti allo Stato e ai suddetti enti che non appartengono all’elenco dei beni indisponibili di cui al citato articolo 826 c.c.

Regime circolatorio
I beni demaniali sono inalienabili (823 c.c.)⁷ e l’art. 1145 c.c. prevede che è senza effetto il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà, appunto, come i beni demaniali; pertanto essi non sono usucapibili.⁸ Si ritengono invece suscettibili di diritti compatibili con la loro naturale destinazione (ad esempio il diritto di navigare sui fiumi), eventualmente previa concessione amministrativa, nei casi di sui speciali o eccezionali (come ad esempio il diritto di tenere un chiosco o un’edicola su suolo pubblico).⁹
Parimenti indisponibili sono i beni patrimoniali indisponibili ove l’atto dispositivo li sottragga alla destinazione loro propria, ai sensi dell’art. 828 co. 2 c.c., secondo cui <<i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano>>.
Non è pacifica la sorte di un atto dispositivo dei beni demaniali e di quelli patrimoniali indisponibili. Secondo alcuni¹⁰ si tratterebbe di nullità solo per i beni demaniali per mancanza totale dell’oggetto, o impossibilità dello stesso¹¹ e di annullabilità per i beni patrimoniali indisponibili.¹² In ogni caso, vi sono alcuni beni in regime di cd. alienazione controllata o inalienabilità relativa, nel senso che è espressamente prevista una procedura autorizzativa per la loro alienazione.¹³ Diversamente, per altri, l’alienazione se tale da far perdere la destinazione sua propria, tanto al bene demaniale quanto a quella del patrimonio indisponibile, è nulla.
I beni patrimoniali disponibili, infine, appartengono all’ente pubblico come potrebbero appartenere a qualsiasi privato e quindi possono circolare, compatibilmente con la natura soggettiva dell’ente che ne è titolare.
Più genericamente, per tutti i beni patrimoniali, disponibili ed indisponibili, gli artt. 828 e 830 c.c. prevedono l’assoggettamento al diritto pubblico, che però è prevalente per i beni patrimoniali appartenenti allo Stato e agli enti territoriali (828 c.c.), mentre non è prevalente rispetto al regime circolatorio privatistico rispetto agli enti pubblici non territoriali (830 c.c.).¹⁴

Normativa di riferimento del codice civile

Art. 822. (Demanio pubblico).
Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale.
Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.

Art. 823. (Condizione giuridica del demanio pubblico).
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Spetta all’autorita’ amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facolta’ sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprieta’ e del possesso regolati dal presente codice.

Art. 824. (Beni delle provincie e dei comuni soggetti al regime dei beni demaniali).
I beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell’art. 822, se appartengono alle provincie o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico.
Allo stesso regime sono soggetti i cimiteri e i mercati comunali.

Art. 825. (Diritti demaniali su beni altrui).
Sono parimenti soggetti al regime del demanio pubblico i diritti reali che spettano allo Stato, alle provincie e ai comuni su beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilita’ di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi.

Art. 826. (Patrimonio dello Stato, delle provincie e dei comuni).
I beni appartenenti allo Stato, alle provincie e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle provincie e dei comuni.
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilita’ ne e’ sottratta al proprietario del fondo, le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Corona, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra.
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle provincie e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio.

Art. 828. (Condizione giuridica dei beni patrimoniali).
I beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle provincie e dei comuni sono soggetti alle regole particolari che li concernono e, in quanto non e’ diversamente disposto, alle regole del presente codice.
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Art. 829. (Passaggio di beni dal demanio al patrimonio).
Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato dev’essere dichiarato dall’autorita’ amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale del Regno.
Per quanto riguarda i beni delle provincie e dei comuni, il provvedimento che dichiara il passaggio al patrimonio dev’essere pubblicato nei modi stabiliti per i regolamenti comunali e provinciali.

Art. 830. (Beni degli enti pubblici non territoriali).
I beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali sono soggetti alle regole del presente codice, salve le disposizioni delle leggi speciali.
Ai beni di tali enti che sono destinati a un pubblico servizio si applica la disposizione del secondo comma dell’art. 828.

1 Per Cerulli Irelli, Propirietà pubblica e diritti collettivi, Padova, 1952, 15 e segg., la proprietà pubblica può qualificarsi come istituti dominicali nella cui disciplina vi è una massiccia presenza di elementi pubblicistici ed occorre soffermarsi sul concetto di beni riservati alla mano pubblica e perciò sottratti al commercio (incommerciabili). Lo stesso Autore precisa che sono beni riservati quelli individuati dalla legge il cui particolare regime prescinde dalla loro destinazione, con la peculiarità che se tale destinazione sussiste, il loro regime sarà ad un tempo sia quello proprio dei beni riservati, che quello proprio dei beni a destinazione pubblica. Diversamente, i beni a destinazione pubblica non anche riservati sono tali per la loro effettiva destinazione.

2 R. Resta Beni pubblici, Comm. SB, 66, il quale fa l’esempio delle opere militari, che sono le sole a poter soddisfare l’interesse militare e a loro volta non potrebbero avere alcun altra destinazione se non quella militare, e precisa inoltre che la destinazione necessaria può essere naturale (come per i fiumi o i lidi del mare), o legale (come per le opere destinate a pubblica utilità dalla legge).

3 Biondi, I Beni ,Tr. Vassalli, Torino, 1956, 197; Sandulli, Beni pubblici Enc. Dir., 277 e segg; Cerulli Irelli, Beni pubblici, D. 4a ed., 275 e segg e Propirietà pubblica e diritti collettivi, cit., 75 e segg, secondo cui i beni a destinazione pubblica non anche riservati sono tali per la loro effettiva destinazione e l’unico caso in cui si ha un potere amministrativo costitutivo della destinazione pubblica di un bene è l’espropriazione per pubblica utilità di un bene al fin di costruire un bene a destinazione pubblica, analogamente, al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, di cessazione di destinazione pubblica con atto formale (tipico caso è quello previsto in tema di usi civici), essa avviene tacitamente attraverso la cessazione del fatto che concretizza la destinazione pubblica medesima.. Nello stesso senso: Cons. St. 30/1981 e 1191/1977; Cass. 6522/2013, secondo cui la qualità di bene pubblico si costituisce e si estingue in base ad un mero fatto, che però prescinde dall’utilizzazione in concreto per esigenze pubbliche del bene; cfr. però Resta, op. cit. 71; e segg., secondo cui occorre distinguere però i beni a demanialità legale, in cui tale demanialità può sorgere solo da un atto legale di destinazione del bene, che però deve sempre essere accompagnato dalla effettiva destinazione demaniale del bene e tale dichiarazione di demanialità ha dunque una funzione costitutiva.

4 Biondi, op. cit. 191

5 Biondi, op. cit., 234 precisa che la sola espropriazione per pubblica utilità di un bene privato, ad esempio, non rende per ciò solo il bene demaniale, ma occorre che vi sia una effettiva destinazione del bene alla pubblica utilità (cfr. anche Cass. 23 febbraio 1954, in Foro it., 1, 767.

6 Resta, op. cit, 101, il quale precisa che comunque c’è una notevole differenza dai beni demaniali, perchè per essi il regime generale è del’indisponibilità (823 c.c.), mentre per i beni patrimoniali, sia pur indisponibili, i regime generale, salvo specifiche limitazioni, è della disponibilità (828 e 830 c.c.)

7 <<Art. 823. (Condizione giuridica del demanio pubblico).
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Spetta all’autorita’ amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facolta’ sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprieta’ e del possesso regolati dal presente codice.>>
Biondi, op. cit., 248 e segg. parla di beni fuori commercio, nel senso che sono sottratti ai rapporti circolatori di stampo privatistico e precisa altresì che l’incommerciabilità dei beni demaniali deve intendersi nel senso che son vietati quegli istituti privatistici con cui si possano sottrarre detti beni alla destinazione loro propria, o menomarla.
Cerulli Irelli, Proprietà pubblica cit., 86, riferisce l’incommerciabilità proprio alla natura riservata di tali beni, con conseguente nullità del negozio giuridico posto in essere in spregio al divieto.

8 Cons. St. 148/1998; cfr. Cass. n. 10817 /2019, Bigliazzi Geri – Breccia – Busnelli – Natoli “Diritti reali”, Torino 1988, p. 394 e ss. e Sacco – Caterina “Il possesso – trattato Cicu – Messineo VII”, Milano 2000, p. 99; Resta, op. cit., 90.

9 Cfr. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica cit., 98., secondo cui il principioi che i beni demaniali on siano di per se suscettibili di negozi di diritto privato incontra un limite nei casi in cui il bene consenta una utilizzazione che lasci inalterata la funzione demaniale. Lo stesso A. precisa altresì (op. cit. 101 e segg.) che diritti parziali sul bene possono essere costituiti in favore di terzi, sempre che abbiano ad oggetto utilitates non in contrasto con la destinazione pubblica, essendo solo il contrasto a pena di nullità. Inoltre, tali utilizzazioni sono cosa diverse dalla altre utilizzazioni, pur ammesse dei beni pubblici, ma derivanti da specifiche concessioni amministrative, perchè le prime (quelle non in contrasto con la destinazione pubblica) non abbisognano di alcuna autorizzazione.

10 Cannada Bartoli, In tema di alienabilità di beni patrimoniali indisponibili, in Riv. trim. di dir. Pubblico, 1953, 815 e cfr. Biondi, op. cit.238

11 Cass. 788/1966; Cass. 11265/1990

12 Casetta, Manuale di diritto amministrativo, 181; Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, 800

13 E’ così, ad esempio per i cc.dd. Demani civici o domini collettivi, o beni d’uso civico, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 1766/1927

14 Un tipico esempio di ente pubblico non territoriale è rappresentato dagli ATER (aziende territoriali per l’edilizia residenziale) e dagli IACP (istituti autonomi case popolari).