Nuove norme per la determinazione del prezzo delle affrancazioni (Dl. 77/2021)

All’articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sono apportate le seguenti modificazioni:

47. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48.

48. Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dai comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello di stipula dell’atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in diritto di proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47.

49. È esclusa in ogni caso la retrocessione, dai comuni ai proprietari degli edifici, di somme già versate da questi ultimi e portate in detrazione secondo quanto previsto al comma 48.

49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà o per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, e soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari, per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del presente articolo. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il decreto di cui al periodo precedente individua altresì i criteri e le modalità per la concessione da parte dei comuni di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano agli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ricadenti nei piani di zona convenzionati.

“47. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente. Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell’unità abitativa, indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione, i soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà. Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza pervenendo alla definizione della procedura. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà avviene, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48”;

“48. Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, escludendo la riduzione prevista dal secondo periodo dello stesso comma, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello in cui è stipulato l’atto di cessione delle aree. Comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47, con l’ulteriore limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati, indipendentemente dall’anno di stipulazione della relativa convenzione. Il consiglio comunale delibera altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione di dilazioni di pagamento del corrispettivo di trasformazione. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà è stipulata con atto pubblico o con scrittura privata autenticata, soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari”;

identico

“49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà o per la cessione del diritto di superficie possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, e soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari, per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo determinato ai sensi del comma 48 del presente articolo. In ogni caso, il corrispettivo di affrancazione così determinato non può superare il limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati. I soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di affrancazione dei vincoli relativi alla determina-zione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse. Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza. La percentuale di cui al primo periodo del presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il decreto di cui al periodo precedente individua altresì i criteri e le modalità per la concessione, da parte dei comuni, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Nel caso in cui il corrispettivo della trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà e il corrispettivo dell’affrancazione sono determinati in misura corrispondente al limite massimo previsto dal comma 48 e dal presente comma, decade quanto previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 281 del 1997 e relativi decreti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze. La deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 48 individua altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione, da parte del comune, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. In ragione del maggior valore patrimoniale dell’immobile, conseguente alle procedure di affranca-zione e di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, le relative quote di spesa possono essere finanziate mediante contrazione di mutuo. Le disposizioni del presente comma non si applicano agli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, compresi nei piani di zona convenzionati”».

Commento all’art. 22 bis DECRETO LEGGE 31 maggio 2021, n. 77, modificativo dei commi 47-48 e 49bis dell’art. 31 della Legge 448/1998

Premessa

E’ stato pubblicato il 30 luglio scorso in Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 2021 serie generale n. 181, il Decreto Legge 31 maggio 2021, n. 77, che all’art. 22 bis prevede una serie di modifiche al testo dell’art. 31 commi 47, 48 e 49bis della Legge 448 del 1998, disciplinanti le convenzioni di trasformazione in proprietà su alloggi edificati su aree già concesse dal Comune in diritto di superficie con apposita convenzione ex legge 865 del 1971, nonché le convenzioni di rimozione dei vincoli di prezzo massimo relativi agli alloggi realizzati su aree concesse dal Comune in superficie o in proprietà con apposita convenzione ex legge 865 del 1971

1. Breve excursus sulla materia

La novella (D.L. 77/2021) si inserisce nella complessa vicenda dei vincoli alla circolazione degli immobili di edilizia convenzionata, tornata prepotentemente alla ribalta a seguito della sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione 18135 del 2015, poi confermata a più riprese dalla Cassazione^¹, secondo cui i limiti di prezzo per gli alloggi di edilizia convenzionata non sarebbero mai stati del tutto abrogati dalla Legge abrogatrice n. 179 del 1992 (cd. Ferrarini Botta) e dunque gli assegnatari di tali alloggi e i loro aventi causa, pur dopo molti anni dall’assegnazione, o ritrasferimento dell’alloggio, non sarebbero ancora liberi di vendere questi alloggi al prezzo di mercato.

Senza addentrarci in un commento di tali sentenze, e sulla loro applicabilità alle sole ipotesi di concessioni in diritto di superficie, oppure anche alle cessioni in proprietà, corre invece l’obbligo di rilevare che a porre un argine a questo nuovo orientamento giurisprudenziale è intervenuto il D.L. 119 del 2018 (modificativo dell’art. 31 commi 49 bis e seguenti della Legge 448 del 1998), il quale ha consentito la rimozione di tali vincoli di prezzo attraverso la stipula, da parte di qualunque persona fisica interessata (anche se non più proprietaria dell’alloggio), di un’apposita convenzione di affrancazione con il Comune, con efficacia retroattiva: cioè idonea a sanare qualsiasi vizio, anche nelle pregresse alienazioni dell’alloggio. Lo stesso decreto legge aveva però demandato l’esatta determinazione del corrispettivo di tale affrancazione ad un successivo decreto ministeriale, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 10 novembre 2020: D.M. 151 del 2020.

Infine, la stessa novella (D.L. 77/2021) precisa alcuni punti in ordine alle altre convenzioni disciplinate dall’art. 31 della legge 448 del 1998: le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie, originariamente concesso dai Comuni ai sensi della Legge 865 del 1971, in diritto di piena proprietà (convenzioni ex art. 31 co. 47 e 48 Legge 448/98).

2. Le Convenzioni di affrancazione e di trasformazione

Concentrando il campo d’indagine ad alcune criticità, già anteriori alla novella in esame, relative alle convenzioni di affrancazione dei limiti alla circolazione degli immobili di edilizia convenzionata e di trasformazione del diritto di superficie in proprietà, pare opportuno rammentare che la stipula di entrambi tali convenzioni (di affrancazione e di trasformazione in proprietà) può avvenire contestualmente ed anzi è frequente che così avvenga.

Le convenzioni modificative ed affrancative dei vincoli esistenti in tema di edilizia residenziale convenzionata, sono scandite dall’art. 31 commi 45 e seguenti della legge 448 del 1998.

L’art. 31 comi 45, 47 e 48 della L. 448/98 si occupano delle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, mentre i commi 49 bis e 49 ter dello stesso art. 31 della L. 448/98 prevedono la possibilità di rimuovere i sopra esaminati vincoli di prezzo, sia nelle convenzioni PEEP^² (art. 31, comma 49 bis, L. 448/98), sia nelle convenzioni Bucalossi (art. 31, comma 49 ter L. 448/98), <<una volta decorsi almeno 5 anni dal primo trasferimento>>.

Con riferimento alle convenzioni di affrancazione dei vincoli, pare fin da subito opportuno rammentare che già prima dell’entrata in vigore del decreto si era avuto modo di sancire alcuni punti fermi in tema di affrancazioni. In primis si era affermata la possibilità di rimuovere non solo i vincoli legali, ma anche i vincoli di prezzo meramente convenzionali, a prescindere dall’art. 31 co. 49 bis L. 865/71, in quanto vincoli disciplinati esclusivamente dal diritto privato,^³ nonchè la possibilità di rimuovere i limiti legali di prezzo della Legge Bucalossi, applicabili alle convenzioni PEEP sipulate dopo il primo gennaio 1997 dalla legge 662/96, in quanto soggetti allo stesso regime di rimuovibilità dei limiti di prezzo contenuti nelle vere e proprie convenzioni Bucalossi ex art. 31 co. 49 ter della L. 448/98.^⁴ Infatti, è noto che i limiti di prezzo contenuti nelle convenzioni PEEP successivi al primo gennaio 1997 (data di entrata in vigore della L. 662/96), sono proprio quelli di cui all’art. 8 della legge Bucalossi n. 10 del 1977, oggi artt. 17 e 18 D.P.R. 380/2001,^⁵ per espresso rinvio. In particolare il Dl. 119/18, si ritiene abbia altresì concorso a fugare i precedenti dubbi in merito alla possibilità di rimuovere tali vincoli legali previsti nelle convenzioni successive al 1997, rimuovendo il riferimento alle convenzioni stipulate prima dell’entrata in vigore della legge 179/92, con ciò non limitando più la sua portata, mentre resta discussa la possibilità di rimuovere vincoli diversi dal prezzo vincolato, ritenendosi la scelta rimessa alla discrezionalità del Comune.^⁶

Infine è il caso di ricordare che il comma 46 dell’art. 31 L. 448/98, consente la trasformazione delle convenzioni ex legge 865/71 in convenzioni Bucalossi ex artt. 17 e 18 del D.P.R. 380/01, con <<durata di 20 anni diminuita dal tempo trascorso>> dalla stipula della convenzione originaria: ulteriore strumento di affrancazione dei limiti previsti da tale convenzione originaria.

Con riferimento ai presupposti per la stipula delle convenzioni in esame, mentre nulla veniva precisato dal comma 48 per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà, per le convenzioni di affrancazione, l’art. 31 co. 49bis L. 448/98 prevedeva la possibilità dell’affrancazione dal vincolo di prezzo solo <<dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento>>.

Ebbene, a tal proposito è stata ritenuta rilevante la sola data del “trasferimento” per atto notarile, e non dell’eventuale precedente verbale di assegnazione dalla cooperativa edilizia, nel caso di alloggio realizzato da cooperativa edilizia, stante la chiarezza della terminologia utilizzata, ma soprattutto la funzione sociale della norma di soddisfare un esigenza abitativa per determinati soggetti meno abbienti per un certo periodo di tempo^⁷

Ulteriori presupposti per la stipula dell’atto di affrancazione sono: la richiesta al Comune, finalizzata innanzitutto alla determinazione del corrispettivo per l’eliminazione del vincolo (dopo la quale il Comune si ritiene obbligato a procedere) ed il pagamento del corrispettivo determinato dallo stesso Comune.

Con riferimento ai soggetti legittimati a richiedere l’affrancazione, nonostante l’inciso appena analizzato (del decorso dei cinque anni dal primo trasferimento), restano le perplessità circa la possibilità di procedere alle affrancazioni da parte dei costruttori, se persone fisiche, e cioè imprenditori individuali^⁸

Con riferimento alla forma delle convenzioni modificative, ancora una volta, l’art. 31 della L. 448/98 nulla diceva per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà, mentre il Dl. 119/18 ha disciplinato la forma delle convenzioni di affrancazione ex art. 31 co. 49 bis e ter, prevedendo per ottenere l’affrancazione la stipula di un <<atto pubblico o scrittura privata autenticata, soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei Registri immobiliari>>, anzichè come previsto dal vecchio testo, che richiedeva una <<convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione>>, con ciò chiarendo la legittimità della forma della scrittura privata autenticata.^⁹ Taluno^¹⁰ ha anche ritenuto ammissibile la stipula di un atto unilaterale di affrancazione stipulato dal solo soggetto interessato, senza l’intervento del Comune, purchè con corrispettivo già correttamente liquidato e versato presso la tesoreria comunale.

Quanto alla pubblicità dell’atto di affrancazione, il Decreto Ministeriale n. 151/2020 ha inoltre recepito l’orientamento^¹¹ secondo cui la convenzione di affrancazione va trascritta e non annotata a margine della trascrizione della convenzione originaria, ai sensi dell’art. 2645 quater c.c. (in forza del quale si trascrivono gli atti costitutivi di ogni vincolo, a qualsiasi fine richiesti da normative statali, regionali, strumenti urbanistici comunali, di pianificazione territoriale, o convenzioni urbanistiche).^¹²

Analogamente, pare confermato che il negozio di affrancazione vada trascritto contro il Comune – in quanto soggetto che vede limitato un suo diritto sul bene – ed a favore del proprietario – o altro soggetto interessato all’affrancazione, e pertanto legittimato all’affrancazione ai sensi del novellato art. 31 co. 49 bis della L. 448/98.^¹³

Quanto agli effetti delle convenzioni di affrancazione pare solo il caso di rammentare l’importanza della novità introdotta dal Dl. 119/18, che, all’art. 25 undecies co. 2, ha previsto la retroattività degli effetti dell’atto di affrancazione, sancendo che <<Le disposizioni di cui al comma 1 (e dunque anche la novella dell’art. 31 co. 49 bis L. 448/98, sull’atto di affrancazione del vincolo di prezzo massimo) si applicano anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto>>.

Il Decreto Ministeriale 151 del 2020 ed il corrispettivo per le affrancazioni

Il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanza n. 151 del 28 settembre 2020, aveva recentemente completato il contenuto del novellato art. 31 co. 49 bis della L. 448/98, nella parte in cui veniva sancito che << I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative … possono essere rimossi … per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.>>. Infatti, il citato Decreto 151/2020 ha stabilito la suddetta percentuale di corrispettivo.^¹⁴

Il corrispettivo per le convenzioni di affrancazione dei vincoli di prezzo in esame è stato dunque fissato dal DM. 151/2020 in una misura inferiore al corrispettivo previsto dal comma 48 (sempre dell’art. 31 L. 448/98) per la trasformazione del diritto di superficie sugli alloggi in diritto di proprietà sugli stessi, e precisamente è pari al 50% di tale corrispettivo, cui il comma 49bis (dell’art. 31 L. 448/98) espressamente rinvia con una relatio formale.

Ebbene, per poter correttamente determinare il corrispettivo dovuto in caso di convenzione di affrancazione ai sensi dell’art. 31 co. 49bis (l. 448/98), seguendo il DM. 151/2020 occorre(va) innanzitutto determinare correttamente il corrispettivo individuato dal comma 48 (dell’art. 31 L. 448/98), base di calcolo a cui il il D.M. 151/2020 consente di applicare una riduzione pari al 50% e un’ulteriore riduzione, proporzionale al tempo trascorso dalla stipula della convenzione originaria (art. 1 D.M. 151/2020).

Infine, il Decreto Minsteriale n.151 ha previsto anche la possibilità di chiedere al Comune una dilazione di pagamento del corrispettivo sopra citato, previa presentazione di una fideiussione con specifici requisiti, e salva la corresponsione degli interessi legali maturati per effetto della dilazione.^¹⁵

3. La novella dei commi 47, 48 e 49bis dell’art. 31 Legge 448/1998

3.1. Legittimazione attiva alla stipula della convenzione e sua forma

E’ nell’intricato panorama testè delineato che si inserisce l’importante novella di questi giorni (art. 22 bis del D.L. 77/2021), che chiarisce diversi aspetti prima discussi.

Il novellato comma 47 dell’art. 31 L. 448/98, chiarisce innanzitutto una questione che aveva suscitato in passato qualche perplessità in ordine ai soggetti legittimati a chiedere la stipula della convenzione di trasformazione di superficie in proprietà ex art. 31 co. 47 e seg. L. 448/98 e all’obbligo per il Comune di procedervi. Si ricorderà infatti che, mentre il comma 49 bis, per le convenzioni di affrancazione, aveva chiarito inequivocabilmente che <<I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unita’ abitative… possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non piu’ titolari di diritti reali sul bene immobile…>>, per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà è il novellato comma 47 che sgombra il campo dal dubbio in ordine alla possibilità per l’assegnatario dell’alloggio di presentare l’istanza per la stipula della relativa convenzionee chiarisce che il Comune ha l’obbligo di concludere detto procedimento entro 90 giorni; obbligatorietà non scontata prima della novella. Infatti la novella chiarisce un passaggio un tempo oscuro e che faceva ritenere tale trasformazione nella discrezionalità del Comune, come si argomentava dall’utilizzo del verbo “può” nel primo periodo della suddetta disposizione, il quale, appunto, faceva sorgere perplessità relativamente alla discrezionalità del Comune nella stipula di tali trasformazioni, in luogo del dovere di stipula oggi posto in capo al medesimo.

Ma vi è di più, infatti, il comma 47 in esame chiarisce altresì che anche tale convenzione non può che stipularsi <<Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell’unità abitativa>> e precisando peraltro <<indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione>>, precisazione, quest’ultima, non inserita per le convenzioni di rimozioni vincoli ex comma 49bis. Tuttavia, tale ultima affermazione pare una chiarificazione di carattere generale, volta ad evidenziare l’irrilevanza della data di stipula della convenzione al fine di rispettare la ratio della norma, ovvero quella di far si che la permanenza dei vincoli de quo, come del diritto reale limitato (di superficie), restino intatti per i primi cinque anni dall’assegnazione dell’alloggio, al fine di evitare intenti speculativi dell’assegnatario.

Infine, sempre oggetto di novella è stato il comma 48 dell’art. 31 L. 448/98, in cui è chiarito, opportunamente, sebbene di ciò non si dubitava neppure in passato, che la convenzione di trasformazione del diritto di superficie in proprietà va stipulata con atto pubblico o scrittura privata autenticata, soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari, in piena sintonia con la ricostruzione della fattispecie quale cessione della proprietà dell’area di sedime del fabbricato o sua porzione.

Alla luce dell’estensione di tali principi già previsti prima della novella per le convenzioni di affrancazione (e già esaminati nel paragrafo 2.), anche alle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà, si rinvia alle osservazioni già svolte nel paragrafo 2. in ordine agli stessi.

Infine, è appena il caso di precisare che nell’ambito della novella, viene chiarito ad abundantiam che anche per le convenzioni di affrancazione ex comma 49 bis <<I soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di affrancazione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse>>, senza nulla innovare rispetto al passato, e che, anche per tali convenzioni <<Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza>>.

3.2. L’obbligo per i Comuni di concludere i procedimenti entro 90 giorni

Un tassello fondamentale per la certezza del diritto in questa materia, posto dalla novella in esame è proprio l’obbligo per i Comuni di rispondere alle istanze dei cittadini di trasformazione del diritto di superficie in proprietà (comma 47) e di affrancazione dei vincoli (art. 49bis) sopra descritte entro 90 giorni, a cui si è già fatto cenno. Recitano i nuovi commi 47 e 49 bis: << Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza>> e nel comma 47 è aggiunto altresì: << pervenendo alla definizione della procedura>>.

Il legislatore ha dimostrato con ciò di recepire le istanze già fatte proprie dalla Giurisprudenza amministrativa in ordine all’obbligo dei Comuni di concludere i procedimenti in materia con tempestività. Significativa sul punto è la sentenza del TAR Lazio sezione seconda n. 6432/2019 in cui accogliendo la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da Roma Capitale sull’istanza del ricorrente di quantificazione del prezzo massimo di cessione di un alloggio soggetto a vincoli di prezzo ex Legge 865/71, ordinava all’Amministrazione di provvedere, concludendo il procedimento nel termine di sessanta giorni, nominando, per il caso di inerzia un commissario ad acta affinché provvedesse ad evadere l’istanza nell’ulteriore termine di sessanta giorni e condannava Roma Capitale al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese del giudizio>>.

Pertanto, viene ribadita con incisività, anche a livello normativo, l’obbligatorietà per le amministrazioni comunali a concludere tempestivamente i procedimenti in materia.

3.3. Il corrispettivo delle convenzioni ex legge 448/98

La tecnica legislativa della novella diviene più articolata allorquando viene modificato il comma 48 dell’art. 31 Legge 448/98, che si occupa di determinare il corrispettivo per la stipula delle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà (ma che trova applicazione anche per determinare il corrispettivo delle affrancazioni ex comma 49bis). Infatti, il comma 48 come novellato non prevede più un corrispettivo << in misura pari al 60 per cento di quello determinato attraverso il valore venale del bene, con la facolta’ per il comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie>>, bensì <<in misura pari al 60 percento di quello determinato ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, escludendo la riduzione prevista dal secondo periodo dello stesso comma>> e <<con l’ulteriore limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati, indipendentemente dall’anno di stipulazione della relativa convenzione. Il consiglio comunale delibera altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione di dilazioni di pagamento del corrispettivo di trasformazione.>>.

Non richiede particolare approfondimento il limite massimo da ultimo citato, che va a cumularsi con il limite, già preesistente, secondo cui il costo dell’area, non poteva e non può tuttora, superare il costo stabilito dal Comune per le aree cedute direttamente in proprietà.

Merita invece di essere esaminato il richiamo all’art. 5 bis co.1 del D.L. 333/1992 (introdotto dalla legge di conversione n. 359 del 1992), innanzitutto perchè tale articolo è stato abrogato dal D.Lgs. n. 327 del 2001 (Testo Unico in materia di Espropriazioni per pubblica utilità). Va dunque subito precisato che il rinvio ad una norma abrogata pare possa intendersi solo come rinvio al suo testo allorquando vigente. Ebbene, tale art. 5 bis comma 1 prevedeva che: <<l’indennita’ di espropriazione per le aree edificabili e’ determinata a norma dell’articolo13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L’importo cosi’ determinato e’ ridotto del 40 per cento>>. A sua volta, l’art. 13 co. 3 della citata Legge 2892 del 1885 prevedeva che <<L’indennità dovuta ai proprietari degli immobili espropriati sarà determinata sulla media del valore venale e dei fitti coarcevati dell’ultimo decennio purchè essi abbiano la data certa corrispondente al rispettivo anno di locazione>>. Premesso dunque che, per espressa lettera della novella, non troverebbe applicazione la riduzione del 40 percento di cui alla seconda parte all’art. 5 bis. co. 1, esso art. 5 bis co. 1 risulterebbe per il resto integralmente applicabile al fine di determinare il corrispettivo per la stipula delle convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà ex art. 31 co. 48 legge 448/1998. Il tutto, sempre <<con l’ulteriore limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati, indipendentemente dall’anno di stipulazione della relativa convenzione. Il consiglio comunale delibera altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione di dilazioni di pagamento del corrispettivo di trasformazione>> (nuovo testo dell’art. 31 co. 48 l. 448/98).

Purtroppo, la questione, lungi dal semplificarsi, si complica ulteriormente laddove ci si accinga a determinare il corrispettivo per la stipula delle convenzioni di affrancazione ex art. 31 co. 49 bis e ter Legge 448/1998. Infatti, tale corrispettivo è pari ad una percentuale del suddetto corrispettivo ex art. 31 co. 48 L. 448/1998, oggi individuata dal D.M. 151/2020 sopra citato. Tuttavaia, la novella aggiunge un’ulteriore precisazione: <<Nel caso in cui il corrispettivo della trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà e il corrispettivo dell’affrancazione sono determinati in misura corrispondente al limite massimo previsto dal comma 48 e dal presente comma, decade quanto previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 281 del 1997 e relativi decreti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze. La deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 48 individua altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione, da parte del comune, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. In ragione del maggior valore patrimoniale dell’immobile, conseguente alle procedure di affranca-zione e di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, le relative quote di spesa possono essere finanziate mediante contrazione di mutuo>>.

Infine, pare opportuno segnalare che la novella, si ritiene non aver disposto che per il futuro, non atteggiandosi come norma interpretativa e non avendo previsto espressamente una propria efficacia retroattiva. La questione pare di particolare interesse in ordine alla validità ed efficacia delle determinazioni del corrispettivo per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà e di affrancazione ex art. 31 L. 448/1998, già assunte dai Comuni anteriormente all’entrata in vigore della novella, le quali, per quanto detto, si ritengono pienamente valide ed efficaci, nonché utilizzabili per la stipula di convenzioni anche successivamente all’entrata in vigore della novella. Ciò che si ritiene dunque rilevante, sulla base del principio del tempus regit actum, è che la determinazione da parte del Comune sia intervenuta prima dell’entrata in vigore della novella.

Peraltro, a conclusioni analoghe si era giunti anche all’indomani del D.L. 119 del 2018, che era intervenuto a modificare proprio le modalità di calcolo del corrispettivo dielle convenzioni di affrancazione, deferendone la determinazione in concreto ad un decreto ministeriale (il poi adottato D.M. 151/2020, già sopra esaminato).^¹⁶

3.3.1. Sintesi sul calcolo del corrispettivo

Volendo tentare di sintetizzare un coordinamento delle diverse norme così rapidamente succedutesi in tema di calcolo del corrispettivo per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà ex art. 31 commi 45, 47 e 48 della L. 448/98 e per quelle di affrancazione ex art. 31 commi 49 bi e ter della L. 448/98, potrebbe affermarsi quanto segue.

3.3.1.1. Corrispettivo per le convenzioni di trasformazione del diritto di superficie in proprietà ex art. 31 commi 45, 47 e 48 della Legge 448/98

Il corrispettivo della convenzione di trasformazione (ovvero della cessione in proprietà delle aree di sedime) è determinato dal Comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, escludendo la riduzione prevista dal secondo periodo dello stesso comma. Dunque in misura pari al 60 percento del valore indicato dall’articolo 13 co. 3 della Legge n. 2892 del 1885 (richiamato dall’art. 5 bis co. 1 Dl. 333/92), sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.

Dunque, ancor più precisamente, tale corrispettivo è pari al 60 percento della media del valore venale e dei fitti coarcevati dell’ultimo decennio, purchè essi abbiano la data certa corrispondente al rispettivo anno di locazione (art. 13 co. 3 L. 2892/1885), sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del D.P.R. 1986, n. 917 (art. 5 bis. co. 1 Dl 333/1992). Il tutto, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello in cui è stipulato l’atto di cessione delle aree; e comunque il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47, con l’ulteriore limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati, indipendentemente dall’anno di stipulazione della relativa convenzione. (art. 31 co. 48 L. 448/98)

3.3.1.2. Corrispettivo per le convenzioni di affrancazione di vincoli ex art. 31 commi 49 bis e 49 ter della Legge 448/98

Il corrispettivo della convenzione di affrancazione dei vincoli è determinato dal Comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo previsto dal citato comma 48 dell’art. 31 L. 448/98 (che si è già determinato sopra).

Tale percentuale, in particolare, è stata precisata dal suesaminato D.M. 151/2020, che consente di applicare una riduzione pari al 50% e un’ulteriore riduzione, proporzionale al tempo trascorso dalla stipula della convenzione originaria (art. 1 D.M. 151/2020).^¹⁷

Inoltre, la novella precisa ulteriormente che <<nel caso in cui il corrispettivo della trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà e il corrispettivo dell’affrancazione sono determinati in misura corrispondente al limite massimo previsto dal comma 48 e dal presente comma, decade quanto previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 281 del 1997 e relativi decreti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze (n.d.r. ovvero del D.M. 151/2020). La deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 48 individua altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione, da parte del comune, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. In ragione del maggior valore patrimoniale dell’immobile, conseguente alle procedure di affrancazione e di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, le relative quote di spesa possono essere finanziate mediante contrazione di mutuo>> (novellato art. 31 co. 49 bis L. 448/98). Dunque, la nuova norma consente al Comune di non applicare la riduzione prevista dal D.M. 151/2020 (attuativo del d.lgs 281/97) e quindi tale riduzione del 50% e tale riduzione corrispondente al tempo trascorso di cui al D.M. 151/2020 non paiono più obbligatorie.

Gian Marco Antonelli

1 si vedano in particolare :Cass. 4948/16, Cass. 21/17, Cass. 28949/17, Cass. 13345/18.

2Per un’analisi delle fattispecie: G. Casu “L’edilizia residenziale pubblica – Studio n. 171-2008/C”, pubblicato nella rivista Studi e Materiali CNN, 3/2008, p. 993; R. Ferrazza “Edilizia convenzionata PEEP: spunti di riflessione sulla legge 136/2018″, Federnotizie 17/4/2019; G. Rizzi in “Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata”, Federnotizie 15/1/2019; e G. Petrelli, “Affrancazione dei vincoli riguardanti il prezzo massimo di rivendita previsti da convenzioni urbanistiche”, 2011.

3G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020. In senso conforme G. Casu “L’edilizia residenziale pubblica – Studio n. 171-2008/C”, pubblicato nella rivista Studi e Materiali CNN, 3/2008, p. 993; G. Rizzi “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio n. 521, pubblicato in CNN Notizie del 26 gennaio 2012 “e S. Sideri, op.cit., pag. 107 secondo cui <<i vincoli pattizi, così come liberamente introdotti nella convenzione originaria, altrettanto liberamente possono essere modificati o soppressi>>.

4Art. 31 comma 49-ter: <<Le disposizioni di cui al comma 49-bis si applicano anche alle convenzioni previste dall’articolo 18 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380>>.

5G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020

6G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020. Riguardo ai vincoli diversi dalla determinazione del prezzo o del canone (prelazione, divieti convenzionali di alienazione, requisiti soggettivi, ecc.), la relativa rimozione è rimessa alla discrezionalità amministrativa del comune, tenendo conto dell’interesse pubblico: non sembrano sussistere ostacoli a che il singolo ente locale stipuli una convenzione modificativa di quella originaria, non soggetta alla disciplina in commento in quanto riguardante vincoli di natura diversa, ma pur sempre con i limiti derivanti all’autonomia negoziale dell’ente dall’esigenza di operare nell’interesse pubblico. Del resto, in passato la giurisprudenza ha ritenuto illegittima la deliberazione comunale, che autorizzasse “immotivatamente” modificazioni alla convenzione in precedenza stipulata per la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi (Cons. Stato 28 maggio 1986, n. 365, in Giur. it., 1987, III, 1, c. 40); con ciò ritenendo evidentemente, a contrario, legittima la deliberazione “motivata” dall’interesse pubblico in tal senso. La novella in esame, pertanto, ha semplicemente “facilitato” – con riferimento ai vincoli che maggiormente ostacolano la circolazione immobiliare – il compito dell’ente pubblico, il quale in sua assenza ha il gravoso onere di “motivare” quali ragioni di interesse pubblico determinino la rimozione dei vincoli (In questo G. Petrelli, “Affrancazione dei vincoli riguardanti il prezzo massimo di rivendita previsti da convenzioni urbanistiche”, 2011).

7In questo senso G. Rizzi “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio n. 521, pubblicato in CNN Notizie del 26 gennaio 2012 “; G. Rizzi “Le novità i materia di edilizia residenziale convenzionata”, in Federnotizie 15/1/2019; e G. Petrelli “Affrancazione dei vincoli riguardanti il prezzo massimo di rivendita previsti da convenzioni urbanistiche”, 2011. G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020.

8Cfr. R. Ferrazza “Edilizia convenzionata PEEP: spunti di riflessione sulla legge 136/2018″, Federnotizie 17/4/2019 e G. Rizzi in “Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata”, Federnotizie 15/1/2019.Sostengono tale tesi restrittiva prima della riforma: G. Rizzi “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011”, in Studi e materiali 2012; cfr. S. Sideri “L’Edilizia convenzionata”, Milano 2018, pag 88, G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020..

9Sulla posizione precedente alla novella si veda G. Petrelli, “Affrancazione dei vincoli riguardanti il prezzo massimo di rivendita previsti da convenzioni urbanistiche”, 2011; G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020..

10G. Rizzi in “Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata”, Federnotizie 15/1/2019; e R. Ferrazza “Edilizia convenzionata PEEP: spunti di riflessione sulla legge 136/2018”, Federnotizie 17/4/2019.

11 G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020.

12Sulla natura, sugli effetti e sulle modalità delle convenzioni edilizie si veda Risoluzione Ag. Territorio n. 5 del primo dicembre 2004; nonchè, sull’art. art. 2645 quater c.c., F. Gazzoni “Trattato della trascrizione Vol. II”, Torino 2012 pag. 223, secondo cui tale pubblicità ex art. 2645 quater c.c. non avrebbe funzione di opponibilità ai terzi, bensì di pubblicità notizia, come confermato anche dalla collocazione sistematica della norma dopo l’art. 2644, che prevede la natura dichiarativa della trascrizione; e G. Petrelli “Affrancazione dei vincoli riguardanti il prezzo massimo di rivendita previsti da convenzioni urbanistiche”, 2011, secondo cui la pubblicità in esame avrebbe proprio natura dichiarativa.

13sul punto: G.M. Antonelli “L’edilizia residnziale pubblica – schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020.

14 Art. 1. Corrispettivo per la rimozione dei vincoli di prezzo massimo di cessione nonché di canone massimo di locazione.

1. Il corrispettivo per la rimozione dei vincoli di cui all’articolo 31, commi 49 -bis , 49 -ter , 49 -quater della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è pari al cinquanta per cento del corrispettivo, proporzionale alla corrispondente quota millesimale propria di ciascuna unità immobiliare, risultante dall’applicazione del comma 48 del predetto articolo 31, ed è ridotto applicando un coefficiente moltiplicativo di riduzione calcolato in misura pari alla differenza tra il numero degli anni di durata della convenzione e il numero di anni, o frazione di essi, trascorsi dalla data di stipula della convenzione, rapportata alla medesima durata, secondo la formula indicata al comma 2.

2. Al fine di determinare la riduzione il corrispettivo di cui al comma 1, si applica la seguente formula:

CRV = Cc. 48*QM*0,5*(ADC – ATC)/ADC

CRV = Corrispettivo rimozione vincoli

C c. 48 = Corrispettivo risultante dall’applicazione

dell’articolo 31, comma 48, della legge n. 448 del 1998

QM = Quota millesimale dell’unità immobiliare

ADC = Numero degli anni di durata della convenzione

ATC = Numero di anni, o frazione di essi, trascorsi dalla data di stipula della convenzione, fino alla durata massima della convenzione.

3. In caso di convenzione avente ad oggetto la cessione del diritto di superficie e durata compresa tra 60 e 99 anni, il valore CRV di cui al comma 2 è moltiplicato per un coefficiente di riduzione pari a 0,5, secondo la seguente formula:

CRVs = CRV* 0,5

CRVs = Corrispettivo rimozione vincoli convenzioni cessione diritto di superficie

4. Il vincolo è rimosso, anche ai fini dell’estinzione delle pretese di rimborso di cui all’articolo 31, comma 49 -quater , secondo periodo, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, per effetto della stipula della convenzione tra le parti.

15In particolare l’art. 2 del Decreto sancisce che <<Su richiesta di parte, il comune concede una dilazione di pagamento del corrispettivo, maggiorato degli interessi legali, previa presentazione di una garanzia fideiussoria rilasciata da imprese bancarie o assicurative che rispondano ai requisiti di solvibilità previsti dalle norme che ne disciplinano le rispettive attività o rilasciata da intermediari finanziari iscritti all’albo di cui all’articolo 106 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, che abbiano i requisiti minimi di solvibilità richiesti dalla vigente normativa bancaria assicurativa. 2. La garanzia a prima richiesta deve espressamente prevedere la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale di cui all’articolo 1944, secondo comma, del codice civile, la rinuncia all’eccezione di cui all’articolo 1957, secondo comma, del codice civile, nonché la facoltà del comune di chiedere l’adempimento da parte del garante a semplice richiesta scritta, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di pagamento di una rata mensile. 3. In caso di concessione della dilazione di pagamento, la stipulazione e la trascrizione della convenzione di rimozione del vincolo, presso l’ufficio dell’Agenzia delle entrate territorialmente competente, ai sensi dell’articolo 2645 -quater del codice civile, possono essere effettuate dopo il pagamento della prima rata>>.

16G.M. Antonelli, “L’edilizia residenziale pubblica schemi e soluzioni operative”, Napoli 2020, p. 48, nonché

17 Art. 1. Corrispettivo per la rimozione dei vincoli di prezzo massimo di cessione nonché di canone massimo di locazione.