L’espropriazione per pubblica utilità

1. Inquadramento

L’espropriazione per pubblica utilità è un istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, per motivi di interesse generale e previo pagamento di una congrua indennità, viene privato, totalmente o parzialmente, di uno o più beni immobili di sua proprietà.¹ L’atto amministrativo di espropriazione produce dunque l’effetto giuridico di trasferire coattivamente la proprietà o un qualsiasi altro diritto reale su di un determinato bene da un privato alla PA con la conseguente trasformazione del diritto reale dell’espropriato in un credito ad una somma di denaro a titolo di indennità.²
L’importanza e la delicatezza dell’istituto è percepibile considerando la tutela costituzionale che riceve la proprietà privata. L’art. 42 Cost, infatti, così dispone: <<1. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. 2.La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti [cfr. artt. 44, 47 c. 2]. 3. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale….>>.³
Nello stesso senso è il Protocollo Addizionale CEDU (Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo), che all’art. 1 prevede: <<1.Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. 2. Le disposizioni Precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende>>.
Anche nel codice civile, l’art. 834 c.c. stabilisce che <<nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità>>.
Sulla base di tali principi generali, si assiste oggi ad un orientamento giurisprudenziale (a tutti i livelli: dalla Corte Costituzionale, alla Corte Europea dei diritti dell’uomo, fino alle Sezioni Unite della Cassazione ed al Consiglio di Stato) volto a tutelare la proprietà privata, circoscrivendo con esattezza i confini dei procedimenti ablatori e più in generale di tutti gli strumenti conformativi ella proprietà.⁴ In particolare, in tema di espropriazioni per pubblica utilità, la stessa espropriazione si ritiene ammissibile solo se finalizzata all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità.⁵
Il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), in vigore dal 30 giugno 2003⁶, ha ridisegnato la materia, già frammentata in una serie di norme adottate nel corso di oltre un secolo.⁷
Il TUE del 2001 è applicabile alle sole procedure per le quali alla data dell’entrata in vigore del TUE (30 giugno 2003) non sia ancora intervenuta la dichiarazine di pubblica utilità, indefettibilità ed urgenza, mentre ei procedimenti in cui anteriormente a tale data fosse già inytervenuta tale dichiarazione di pubblica utilità si aplicherà ancora la vecchia procedura (cfr. art. 57 Tue come modificato dal Dl.gs. 302/2002, che così dispone: <<Le disposizioni del presente testo unico non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore dello stesso decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza. In tal caso continuano ad applicarsi tutte le normative vigenti a tale data>>)

Beni espropriabili

Senza esaminare nel dettaglio alcune fattispecie, pur assai rilevanti, in ordine ai beni la cui espropriabilità è assai dibattuta (si pensi ai bani d’uso civico), pare opportuno segnalare che non possano essere oggetto di espropriazione beni appartenenti al demanio pubblico (a meno che non venga preventivamente pronunciata la sdemanializzazione), mentre i beni appartenenti al patrimonio indisponibile possono essere espropriati solo per perseguire un interesse pubblico superiore a quello precedentemente soddisfatto.⁸

Organi

Oggi, ciascuna amministrazione, comprese le Regioni e i Comuni, deve organizzare un apposito ufficio gestore dei procedimenti di esproprio attribuendo la potestà di emettere il provvedimento finale ad un dirigente o a un funzionario, individuato dall’ufficio a ciò competente. Pertanto, l’intera procedura espropriativa è stata riunita presso un unico soggetto.⁹
Perlatro, gli Enti locali di piccole dimensioni possono scegliere di costituire un consorzio o un’eventuale altra forma associativa, contemplata dal D.Lgs. n. 267/2000.
Il soggeto nei cui confronti va esperita la pcocedura è il soggetto che risulti proprietario secondi i registri catastali; a tal fine, viene previsto che il proprietario “catastale” qualora riceva comunicazioni o notificazione degli atti del procedimento, ove non sia più proprietario, è “tenuto” a comunicarlo entro trenta giorni dalla prima notifica.

2. L’iter espropriativo

L’Iter originario di espropriazione si sostanziava (e si sostanzia tuttora, salvo alcune aggiunte) in una serie di atti amministrativi collegati, indicati dall’art. 8 del T. U.;
1) in primo luogo, viene imposto un vincolo di esproprio sul bene in conformità con il Piano Regolatore Generale e ai singoli atti di pianificazione urbanistica.
2) la P.A. espropriante approva il progetto definitivo dell’opera pubblica con l’emanazione della dichiarazione di pubblica utilità;
3) viene determinata l’indennità
4) viene emanato il decreto di esproprio.
Durante tutta la procedura, in ossequio al principio di legalità, è concesso al privato espropriando di intervenire nel procedimento per presentare le sue osservazioni ed in taluni casi opposizioni.

1) L’apposizione da parte della P.a. di unvincolo preordinato all’esproprio, può discendere da un piano regolatore generale da una sua variante o da un altro atto che comporti comunque una sua modifica (cfr. art. 10 TUE) ed ha durata quinquennale (9 co. 2 TUE). Il vincolo può essere anche reiterato, dopo la sua decadenza, ma solo attraverso una nuova, motivata, rinnovazione dei procedimenti di approvazione del PRG o di una sua variante. Se, invece, non interviene nei termini la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, il vincolo decade.
Gli artt. 9 e 10 Tue così dispongono: <<Art. 9. Vincoli derivanti da piani urbanistici
1. Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.
2. Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)
4. Il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1, e tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard.
5. Nel corso dei cinque anni di durata del vincolo preordinato all’esproprio, il consiglio comunale può motivatamente disporre o autorizzare che siano realizzate sul bene vincolato opere pubbliche o di pubblica utilità diverse da quelle originariamente previste nel piano urbanistico generale. In tal caso, se la Regione o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano urbanistico generale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del Consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del Consiglio comunale, che in una successiva sedutane dispone l’efficacia. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)
6. Salvo quanto previsto dal comma 5, nulla è innovato in ordine alla normativa statale o regionale sulla adozione e sulla approvazione degli strumenti urbanistici. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)
Art. 10. Vincoli derivanti da atti diversi dai piani urbanistici generali (articolo così sostituito dal d.lgs. n. 302 del 2002)
1. Se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto, su richiesta dell’interessato ai sensi dell’articolo 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero su iniziativa dell’amministrazione competente all’approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico.
2. Il vincolo può essere altresì disposto, dandosene espressamente atto, con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, anche su richiesta dell’interessato, con le modalità e secondo le procedure di cui all’articolo 19, commi 2 e seguenti.
3. Per le opere per le quali sia già intervenuto, in conformità alla normativa vigente, uno dei provvedimenti di cui ai commi 1 e 2 prima della data di entrata in vigore del presente testo unico, il vincolo si intende apposto, anche qualora non ne sia stato dato esplicitamente atto>>.

2) La dichiarazione di pubblica utilità è scandita dall’art. 12 TUE che elenca i casi in cui si intende disposta la dichiarazione di pubblica utilità.¹⁰
L’art. 13 TUE disciplina invece gli effetti, sancendo che la dichirazione di pubblica utilità può essere emanta finchè non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio (di durata quinquennale).
Può essere poi previsto un termine entro cui emanare decreto di esproprio, che, in mancanza del terine, va emanato entro 5 anni, prorogabili, per giustificate ragioni, di altri due anni (13 TUE).
Dopo la dichiarazione di P.U., ed entro 30 giorni si comppila elenco dei beni da espropriare e relativi proprietari (20 TUE), che andrà notificato agli stessi, con possibilità di una fase istruttoria preliminare, che prevede proprio l’invito dei proprietari stessi, assai utile con riferimento all’esatta individuazione dei soggetti passivi della procedura si veda quanto scritto sui destinatari della procedura ablativa).
Va subito precisato che la mancanza della dichiarazione di pubblica utilità, o di alcuni suoi elementi, sono ritenuti dalla giurisprudenza illegittimi ed annullabili,¹¹ sebbene in alcuni pronunciati¹² siano ricondotti alla categoria della carenza di potere in concreto dell’azione amministrativa, con conseguente nullità dell’intera procedura espropriativa. In particolare, il provvedimento che dispone la pubblica utilità emanato dopo decaduto il vincolo preordinato all’esproprio (cinque anni)¹³ è emanato in carenza di potere (cfr. art. 13 T.U.)
Gli artt. 12 13 del Tue così dispongono: <<Art. 12. Gli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità (articolo così sostituito dal d.lgs. n. 302 del 2002)
1. La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta:
a) quando l’autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona;
b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti.
2. Le varianti derivanti dalle prescrizioni della conferenza di servizi, dell’accordo di programma o di altro atto di cui all’articolo 10, nonché le successive varianti in corso d’opera, qualora queste ultime non comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone di rispetto previste ai sensi del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, nonché ai sensi del decreto ministeriale 1 aprile 1968, sono approvate dall’autorità espropriante ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e non richiedono nuova apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
3. Qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione a norma degli articoli 9 e 10.
Art. 13. Contenuto ed effetti dell’atto che comporta la dichiarazione di pubblica utilità
1. Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio.
2. Gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone.
3. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)
4. Se manca l’espressa determinazione del termine di cui al comma 3, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera. (comma così modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002)
5. L’autorità che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera può disporre la proroga dei termini previsti dai commi 3 e 4 per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. La proroga può essere disposta, anche d’ufficio, prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non supera i due anni.
6. La scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
7. Restano in vigore le disposizioni che consentono l’esecuzione delle previsioni dei piani territoriali o urbanistici, anche di settore o attuativi, entro termini maggiori di quelli previsti nel comma 4.
8. Qualora il vincolo preordinato all’esproprio riguardi immobili da non sottoporre a trasformazione fisica, la dichiarazione di pubblica utilità ha luogo mediante l’adozione di un provvedimento di destinazione ad uso pubblico dell’immobile vincolato, con cui sono indicate le finalità dell’intervento, i tempi previsti per eventuali lavori di manutenzione, nonché i relativi costi previsti>>.

3) La determinazione in via provvisoria dell’indennità varia a seconda che vi sia una cessione volontaria o non volontaria da parte del privato espropriato.
In merito alla natura e all’ammontare dell’indennità di espropriazione è sorta una lunga e articolata vicenda, in particolare riferimento alle aree edificabili. L’originario criterio (risalente alla l. 2359/1865), commisurava l’indennità di esproprio al valore venale del bene, ed era riferito al prezzo che il bene avrebbe avuto in una libera contrattazione di compravendita. Tuttavia, pur nel vigore della norma, tale determinazione nella quasi totalità delle ipotesi finiva per essere astratta e approssimativa, tanto che in materia è intervenuta la Corte Costituzionale con ripetute sentenze (Corte Costituzionale n. 61, 13 maggio 1957; Corte Costituzionale n. 67, 29 dicembre 1959), la quale ha stabilito che l’indennizzo, pur non dovendo corrispondere all’integrale valore del bene, non deve essere neanche di natura meramente simbolica. Sono seguite, poi negli anni diverse modifiche all’assetto legislativo, nonché si è pronunciata in materia anche la CEDU («l’indennizzo non è legittimo se non consiste in una somma che si ponga in rapporto ragionevole con il valore del bene»; Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, 30 maggio 2000, ricorso n. 3152/96).¹⁴ Alla luce della sentenza su citata la Corte Costituzionale ha dichiarato nel 2007 (Corte Costituzionale, 24 ottobre 2007, n. 348) l’illegittimità dell’art. 37 d.P.R. n. 327/2001, nella parte in cui prevede un criterio di calcolo fondato sulla media tra il valore venale del bene e il reddito dominicale. Secondo la Consulta l’indennità deve consistere in un serio ristoro. Sulla scorta di tale pronunciato, il legislatore ha modificato i commi oggetto di dichiarazione di incostituzionalità (art. 2 co. 89 l. 24 dicembre 2007, n. 244) prevedendo un’indennità commisurata al valore venale del bene (ridotta del 25% in caso di interventi di riforma economico-sociale).¹⁵
Il nuovo criterio deve trovare applicazione per tutte le procedure in corso, pur non essendo pacifico se ciò valga anche per le procedure ante 2003 oppure no (cfr. Cass. 19590/2008 e Cass. 28431/2008).
Per le aree edificate, l’indennità resta determinata in misura pari al valore venale ex art. 38 TUE, mentre per le aree non edificabili, il valore di riferimento è quello dei valori agricoli medi (art. 40 TUE)

3.1) (segue) Procedimento
Se il proprietario accetta la quantificazione matura anche gli interessi legali sull’indennità dalla data di immissione in possesso, fino al saldo dell’indennità. Segue in tal caso la cessione volontaria dell’area ex art. 45 TUE, disciplinata in seguito.
In mancanza di accettazione della quantificazione dell’indennità e quindi in mancanza di accordo, vi è il deposito della somma decurtata del 40%, dopo di che potrà emanarsi in decreto di esproprio.
Il procedimento per la determinazione definitiva dell’indennità di esproprio è disciplinato dall’art. 21 TUE, secondo cui: <<…2. Se manca l’accordo sulla determinazione dell’indennità di espropriazione, l’autorità espropriante invita il proprietario interessato, con atto notificato a mezzo di ufficiale giudiziario, a comunicare entro i successivi venti giorni se intenda avvalersi, per la determinazione dell’indennità, del procedimento previsto nei seguenti commi e, in caso affermativo, designare un tecnico di propria fiducia.
3. Nel caso di comunicazione positiva del proprietario, l’autorità espropriante nomina due tecnici, tra cui quello eventualmente già designato dal proprietario, e fissa il termine entro il quale va presentata la relazione da cui si evinca la stima del bene. Il termine non può essere superiore a novanta giorni, decorrente dalla data in cui è nominato il tecnico di cui al comma 4, ma è prorogabile per effettive e comprovate difficoltà.
4. Il presidente del tribunale civile, nella cui circoscrizione si trova il bene da stimare, nomina il terzo tecnico, su istanza di chi vi abbia interesse.
5. Il presidente del tribunale civile sceglie il terzo tecnico tra i professori universitari, anche associati, di estimo, ovvero tra coloro che risultano inseriti nell’albo dei periti o dei consulenti tecnici del tribunale civile nella cui circoscrizione si trova il bene.
6. Le spese per la nomina dei tecnici:
a) sono liquidate dall’autorità espropriante, in base alle tariffe professionali; b) sono poste a carico del proprietario se la stima è inferiore alla somma determinata in via provvisoria, sono divise per metà tra il beneficiario dell’esproprio e l’espropriato se la differenza con la somma determinata in via provvisoria non supera in aumento il decimo e, negli altri casi, sono poste a carico del beneficiario dell’esproprio.
7. I tecnici comunicano agli interessati il luogo, la data e l’ora delle operazioni, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o strumento telematico, almeno sette giorni prima della data stabilita.
8. Gli interessati possono assistere alle operazioni anche tramite persone di loro fiducia, formulare osservazioni orali e presentare memorie scritte e documenti, di cui i tecnici tengono conto.
9. L’opposizione contro la nomina dei tecnici non impedisce o ritarda le operazioni, salvo il diritto di contestare in sede giurisdizionale la nomina e le operazioni peritali.
10. La relazione dei tecnici è depositata presso l’autorità espropriante, che ne dà notizia agli interessati mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento, avvertendoli che possono prenderne visione ed estrarne copia entro i successivi trenta giorni.
11. In caso di dissenso di uno dei tecnici, la relazione è adottata a maggioranza.
12. Ove l’interessato accetti in modo espresso l’indennità risultante dalla relazione, l’autorità espropriante autorizza il pagamento o il deposito della eventuale parte di indennità non depositata; il proprietario incassa la indennità depositata a norma dell’articolo 26. Ove non sia stata manifestata accettazione espressa entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 10, l’autorità espropriante ordina il deposito presso la Cassa depositi e prestiti dell’eventuale maggior importo della indennità.
13. Il proprietario ha il diritto di chiedere che la somma depositata o da depositare sia impiegata in titoli del debito pubblico.
14. Salve le disposizioni del testo unico, si applicano le norme del codice di procedura civile per quanto riguarda le operazioni peritali e le relative relazioni.
15. Qualora il proprietario non abbia dato la tempestiva comunicazione di cui al comma 2, l’autorità espropriante chiede la determinazione dell’indennità alla commissione prevista dall’articolo 41 che provvede entro novanta giorni dalla richiesta.
16. La relazione della commissione è depositata e comunicata secondo le previsioni del comma 10 e si procede a norma del comma 12>>.
L’art. 22 TUE disciplina invece l’eccezionale ipotesi di determinazione urgente dell’indennità.¹⁶

4) La procedura si chiude con l’emanazione del decreto di esproprio¹⁷ (che attribuisce al privato il diritto ad esigere l’indennità da parte della P.a.), che è atto dovuto nei 5 anni di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità, eventualmente prorogabile per due anni (23 TUE).
L’efficacia del decreto, ovvero l’acquisto a titolo originario della proprietà espropriata ha luogo solo a condizione sospensiva della notifica ed esecuzione del decreto stesso, che ha luogo con l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio con contestuale redazione di apposito verbale.¹⁸ Oltre alla trascrizione del decreto è poi prevista la trasmissione dello stesso per la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (23 co. 5 TUE).
Resta sempre salvo il diritto di opposizione dell’espropriando ai sensi dell’art. 23 co. 5 TUE.
L’effetto dell’espropriazione, in quanto acquisto a titolo originario, comporta l’estinzione di qualsivoglia altrui diritto personale e reale incompatibile con l’espropriazione (25 TUE).
L’art. 23 e segg. TUE, tanto dispongono: <<Art. 23. Contenuto ed effetti del decreto di esproprio
1. Il decreto di esproprio:
a) è emanato entro il termine di scadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità;
b) indica gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio e del provvedimento che ha approvato il progetto dell’opera;
c) indica quale sia l’indennità determinata in via provvisoria o urgente e precisa se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
d) dà atto della eventuale nomina dei tecnici incaricati di determinare in via definitiva l’indennità di espropriazione, precisando se essa sia stata accettata dal proprietario o successivamente corrisposta, ovvero se essa sia stata depositata presso la Cassa depositi e prestiti;
e) dà atto della eventuale sussistenza dei presupposti previsti dall’articolo 22, comma 1, e della determinazione urgente della indennità provvisoria;
e-bis) dà atto degli estremi del decreto emanato ai sensi dell’articolo 22-bis e del relativo stato di esecuzione; (lettera introdotta dal d.lgs. n. 302 del 2002)
f) dispone il passaggio del diritto di proprietà, o del diritto oggetto dell’espropriazione, sotto la condizione sospensiva che il medesimo decreto sia successivamente notificato ed eseguito;
g) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili, con un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione del decreto di espropriazione, almeno sette giorni prima di essa;
h) è eseguito mediante l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, con la redazione del verbale di cui all’articolo 24.
2. Il decreto di esproprio è trascritto senza indugio presso l’ufficio dei registri immobiliari.
3. La notifica del decreto di esproprio può avere luogo contestualmente alla sua esecuzione. Qualora vi sia l’opposizione del proprietario o del possessore del bene, nel verbale si da’ atto dell’opposizione e le operazioni di immissione in possesso possono essere differite di dieci giorni. perazioni di trascrizione e di voltura nel catasto e nei libri censuari hanno luogo senza indugio, a cura e a spese del beneficiario dell’esproprio.
5. Un estratto del decreto di esproprio è trasmesso entro cinque giorni per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nel Bollettino Ufficiale della Regione nel cui territorio si trova il bene. L’opposizione del terzo è proponibile entro i trenta giorni successivi alla pubblicazione dell’estratto. Decorso tale termine in assenza di impugnazioni, anche per il terzo l’indennità’ resta fissata nella somma depositata.
Art. 24. Esecuzione del decreto di esproprio
1. L’esecuzione del decreto di esproprio ha luogo per iniziativa dell’autorità espropriante o del suo beneficiario, con il verbale di immissione in possesso, entro il termine perentorio di due anni.
2. Lo stato di consistenza del bene può essere compilato anche successivamente alla redazione del verbale di immissione in possesso,senza ritardo e prima che sia mutato lo stato dei luoghi.
3. Lo stato di consistenza e il verbale di immissione sono redatti in contraddittorio con l’espropriato o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del beneficiario dell’espropriazione. Possono partecipare alle operazioni i titolari di diritti reali o personali sul bene.
4. Si intende effettuata l’immissione in possesso anche quando, malgrado la redazione del relativo verbale, il bene continua ad essere utilizzato, per qualsiasi ragione, da chi in precedenza ne aveva la disponibilità.
5. L’autorità espropriante, in calce al decreto di esproprio, indica la data in cui è avvenuta l’immissione in possesso e trasmette copia del relativo verbale all’ufficio per i registri immobiliari, per la relativa annotazione.
6. L’autorità che ha eseguito il decreto di esproprio ne dà comunicazione all’ufficio istituito ai sensi dell’articolo 14, comma 1.
7. Decorso il termine previsto nel comma 1, entro i successivi tre anni può essere emanato un ulteriore atto che comporta la dichiarazione di pubblica utilità.
Art. 25. Effetti dell’espropriazione per i terzi
1. L’espropriazione del diritto di proprietà comporta l’estinzione automatica di tutti gli altri diritti, reali o personali, gravanti sul bene espropriato, salvo quelli compatibili con i fini cui l’espropriazione è preordinata.
2. Le azioni reali e personali esperibili sul bene espropriando non incidono sul procedimento espropriativo e sugli effetti del decreto di esproprio.
3. Dopo la trascrizione del decreto di esproprio, tutti i diritti relativi al bene espropriato possono essere fatti valere unicamente sull’indennità.
4. A seguito dell’esecuzione del decreto di esproprio, il Prefetto convoca tempestivamente, e comunque non oltre dieci giorni dalla richiesta, il soggetto proponente e i soggetti gestori di servizi pubblici titolari del potere di autorizzazione e di concessione di attraversamento, per la definizione degli spostamenti concernenti i servizi interferenti e delle relative modalità tecniche. Il soggetto proponente, qualora i lavori di modifica non siano stati avviati entro sessanta giorni, può provvedervi direttamente, attenendosi alle modalità tecniche eventualmente definite ai sensi del presente comma>>.

3. Istituti alternativi endoprocedimentali

A questo punto, va precisato che ci sono delle situazioni in cui la Pubblica amministrazione, per esigenze connesse al procedimento espropriativo o per cause di forza maggiore, occupa il bene senza però emanare il decreto di esproprio e, nel frattempo, compie un attività che comporta la trasformazione della proprietà, anche in via irreversibile: avranno in tal caso luogo i fenomeni di occupazione appropriativa, o usurpativa a seconda dei casi, esaminati nel prosieguo

4. Focus su determinate fasi

4.1. Destinatario del procedimento di esproprio

Il destinatario del procedimento di esproprio è colui che risulti intestatario catastale del bene, salva tempestiva notizia del proprietario effettivo (3 co. 2 TUE), ovvero di colui che risulti tale dai registri immobiliari, salvo ipotesi del tutto marginali di acquisti a titolo originario o jure successionis.¹⁹
Per tali motivi, occorre verificare RR.II. Ovviamente per le successioni, la dichiarazione di successione ha mera finalità fiscale e la pubblicità dei legai e delle accettazioni di eredità, mera funzione notiziale (cfr. artt. 2648 e 2650 c.c.).

4.2. L’occupazione d’urgenza dell’area

Disciplinata dall’art. 20 della legge 865/71, e dall’art. 22 bis D.P.R. 327/2001 (come introdotto dal Dlgs. 302/02), l’occupazione di urgenza delle aree da espropriare è un istituto eccezionale pronunciato con decreto della stessa autorità espropriante per motivi di particolare urgenza, debitamente indicati nel provvedimento, ed è finalizzato ad immettere nel possesso del bene l’espropriante prima del decreto di esproprio.
Il decreto di occupazione di urgenza perde efficacia ove l’effettiva occupazione non segua nel termine di tre mesi dalla sua emanazione e l’occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di immissione nel possesso, decorsi i quali, il proprietario del bene può chiederne il rilascio o una indennità da liquidarsi secondo i criteri di legge.
È appena il caso di precisare che questa fase del procedimento espropriativo, potrebbe concludersi, oltre che con il decreto di esproprio, anche con una cessione volontaria dell’area.
Quanto agli effetti dell’occupazione d’urgenza, si ritiene che essa incida sul possesso e non sulla proprietà dell’area e che il bene possa continuare a formare oggetto di successivi trasferimenti, con un vincolo però di inefficacia degli stessi di fronte al soggetto espropriante ed alla Pubblica Amministrazione che dispone l’esproprio.
L’art. 22 bis TUE così dispone: <<Occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione (articolo introdotto dal d.lgs. n. 302 del 2002)
1. Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 20, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l’indennità di espropriazione, e che dispone anche l’occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l’indennità da offrire in via provvisoria. Il decreto è notificato con le modalità di cui al comma 4 e seguenti dell’articolo 20 con l’avvertenza che il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, può, nel caso non condivida l’indennità offerta, presentare osservazioni scritte e depositare documenti.
2. Il decreto di cui al comma 1, può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità, nei seguenti casi:
a) per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443;
b) ancorché il numero dei destinatari della procedura espropriativa sia superiore a 50.
3. Al proprietario che abbia condiviso la determinazione dell’indennità è riconosciuto l’acconto dell’80% con le modalità di cui al comma 6, dell’articolo 20.
4. L’esecuzione del decreto di cui al comma 1, ai fini dell’immissione in possesso, è effettuata con le medesime modalità di cui all’articolo 24 e deve aver luogo entro il termine perentorio di tre mesi dalla data di emanazione del decreto medesimo.
5. Per il periodo intercorrente tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione dell’indennità di espropriazione o del corrispettivo, stabilito per l’atto di cessione volontaria è dovuta l’indennità di occupazione, da computare ai sensi dell’articolo 50, comma 1.
6. Il decreto che dispone l’occupazione ai sensi del comma 1 perde efficacia qualora non venga emanato il decreto di esproprio nel termine di cui all’articolo 13>>.

4.3. L’occupazione temporanea

L’occupazione temporanea di fondi non soggetti a procedura espropriativa, d cui all’art. 49 TUE è fattispecie diversa dell’occupazione di urgenza innanzi descritta, in quanto all’occupazione temporanea non segue l’esproprio, bensì essa è una fase meramente eventuale e funzionale ad una corretta esecuzione dei lavori previsti a monte della procedura espropriativa.
Anche per tale occupazione occorre comunque una notifica del provvedimento all’interessato ed un verbale contestuale alla immissione in possesso, che dovrà avvenire oltre che in contraddittorio col proprietario, alla presenza di due testimoni.
L’indennità spettate al proprietario che subisce l’occupazione temporanea è dovuta l’indennità stabilita dall’art. 50 TUE.
Gli artt. 49-50 TUE così dispongono: <<Art. 49. L’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio
1. L’autorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell’articolo 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti.
2. Al proprietario del fondo è notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora in cui è prevista l’esecuzione dell’ordinanza che dispone l’occupazione temporanea.
3. Al momento della immissione in possesso, è redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi.
4. Il verbale è redatto in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante. Possono partecipare alle operazioni il possessore e i titolari di diritti reali o personali sul bene da occupare.
5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, nel caso di frane, alluvioni, rottura di argini e in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità.
Art. 50. Indennità per l’occupazione
1. Nel caso di occupazione di un’area, è dovuta al proprietario una indennità per ogni anno pari ad un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell’area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad un dodicesimo di quella annua.
2. Se manca l’accordo, su istanza di chi vi abbia interesse la commissione provinciale prevista dall’articolo 41 determina l’indennità e ne dà comunicazione al proprietario, con atto notificato con le forme degli atti processuali civili.
3. Contro la determinazione della commissione, è proponibile l’opposizione alla stima. Si applicano le disposizioni dell’articolo 54 in quanto compatibili>>

4.4. La Retrocessione

La retrocessione, disciplinata dagli artt. 46-48 TUE, è quella fase, solo eventuale, che comporta la restituzione dei beni al privato con effetto ex nuc. Infatti, il provvedimento di retrocessione si ritiene avere natura costitutiva.
La retrocessione può essere parziale o totale a seconda delle circostanze che l’abbiano determinata ai sensi dei citati artt. 46-48 TUE, secondo cui:
<<Art. 46. La retrocessione totale (articolo così sostituito dal d.lgs. n. 302 del 2002)
1. Se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione, l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità.
2. Dal rilascio del provvedimento di autorizzazione paesistica e sino all’inizio dei lavori decorre il termine di validità di cinque anni previsto dall’articolo 16 del regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357, dell’autorizzazione stessa. Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l’autorizzazione si considera valida per tutta la durata degli stessi.
Art. 47. La retrocessione parziale
1. Quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata. In tal caso, il soggetto beneficiario della espropriazione, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, trasmessa al proprietario ed al Comune nel cui territorio si trova il bene, indica i beni che non servono all’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo.
2. Entro i tre mesi successivi, l’espropriato invia copia della sua originaria istanza all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio e provvede al pagamento della somma, entro i successivi trenta giorni.
3. Se non vi è l’indicazione dei beni, l’espropriato può chiedere all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio di determinare la parte del bene espropriato che non serve più per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità.
Art. 48. Disposizioni comuni per la retrocessione totale e per quella parziale
1. Il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall’ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale prevista dall’articolo 41, su istanza di chi vi abbia interesse, sulla base dei criteri applicati per la determinazione dell’indennità di esproprio e con riguardo al momento del ritrasferimento.
2. Avverso la stima, è proponibile opposizione alla corte d’appello nel cui distretto si trova il bene espropriato.
3. Per le aree comprese nel suo territorio e non utilizzate per realizzare le opere oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, il Comune può esercitare il diritto di prelazione, entro il termine di centottanta giorni, decorrente dalla data in cui gli è notificato l’accordo delle parti, contenente con precisione i dati identificativi dell’area e il corrispettivo, ovvero entro il termine di sessanta giorni, decorrente dalla notifica dell’atto che ha determinato il corrispettivo. Le aree così acquisite fanno parte del patrimonio indisponibile>>.

Per gli istituti alternativi all’espropriazione, si rinvia ai seguenti link:

Cessione Volontaria

Acquisizione sanante, accessione invertita e occupazione acquisitiva

Usucapione

1Essa può avere ad oggetto i diritti reali su beni immobili o sull’universalità dei beni mobili ovvero può riguardare i diritti personali relativi ai beni immobili (art. 1 t.u.), come ad es. la locazione.

2A. Fiale ed E. Fiale, “Diritto urbanistico”, XII ed., 2006, Napoli, 841.

3I principi cardine dell’istituto in esame, desumibili dalla Carta costituzionale, sono dunque l’obbligo di indennizzo e la riserva di legge: cioè spetta alla legislazione ordinaria il compito di disciplinare dettagliatamente i singoli procedimenti espropriativi e i presupposti per l’esercizio del potere ablatorio.

4Per il concetto di proprietà conformata, si veda A. Gambaro, Trattato Cicu Messineo, Giuffrè, 1995, secondo cui la proprietà privata può essere conformata da strumenti pubblicistici, quali, ad esempio gli strumenti propri della disciplina urbanistica, con la sua funzione di programmazione, produttiva di effetti limitativi (rectius conformativi) della prorpietà privata.

5M. Velletti Prime note sul “testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità” – Studio C.N.N. Numero 3625 del 01 luglio 2003, 6

6La nuova disciplina, che entrerà in vigore a decorrere dal 30 giugno 2003 secondo quanto stabilito dall’attuale formulazione dell’art. 59 T.U. n. 327/2001

7In particolare, le fonti principali del procedimento espropriativo erano storicamente la l. n. 2359/1865 (poi modificata dalla l. n. 5188/1879), riguardante le espropriazioni di competenza statale o ultraregionale, la l. n. 865/1971 (poi integrata dalla l. n. 10/1977), il d.p.r. n. 8/1972 e la l. n. 1/1978, riguardanti le espropriazioni di competenza regionale o comunale.

8M Velletti, op. Cit., 6

9Una particolare eccezione è prevista per l’attribuzione di tale competenza nella procedura di esproriazione quado l’opera pubblica o di pubblica utilità venga realizzata da un concessionario, al quale l’amministrazione concedente potrà demandargli in tutto o in parte i poteri espropriativi esattamente esplicitati nell’atto di concessione. E’ titpico il caso dell’edilizia convenzionata, in cui il Comune, stipulando con il soggetto costruttore una conenzione ex lege n. 865/1971, ora per quando esso Comune diverrà proprietario del’area, demandi contestualmente al costruttore l’esperimento delle procedure ablatorie.

10La dichirazione di P.U. può essere anche implicita (ad esempio nell’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica), ma è comunque presupposto di legittimità per il proseguo della procedura, altrimenti nulla.

11Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez.IV, 18 marzo 2021, n. 2347; Cons. Stato, Ad. plen., 16 ottobre 2020, n. 22; sez. IV, 19 aprile 2017, n. 1827 e 24 maggio 2016, n. 2202; Cons. Sato, sez. Iv, n. 374/2016; T.A.R. Latina, n. 1/2016; T.A.R. Puglia, n. 375/2017; T.A.R. Toscana, n. 1211/2015; Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione siciliana, Sez. 1, 17 ottobre 2022, n. 1049; cfr. anche Corte cost. n. 106 del 2 maggio 2019), si rileva che la categoria della nullità del provvedimento amministrativo rappresenta una forma di invalidità eccezionale e tipica che, in omaggio ai principi di certezza dei rapporti giuridici e di stabilità degli assetti plasmati dagli atti amministrativi a tutela di interessi superindividuali, non opera in maniera “virtuale”, cioè in assenza di una norma che la preveda testualmente. Si è in particolare affermato che “…pur dopo l’inserimento nel sistema dell’art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, nr. 241, che ha codificato la nullità “strutturale” del provvedimento amministrativo (ossia per difetto dei suoi elementi essenziali), tale peculiare vizio possa essere in concreto ravvisato soltanto in casi estremi e circoscritti, quale ad esempio l’inesistenza dell’oggetto”.

12Cfr. Consiglio di Stato, Sezione 4, Sentenza 15 marzo 2022, n. 1802, secodo cui: <<Secondo l’opinione preferibile, la nullità del provvedimento amministrativo per “difetto assoluto di attribuzione”, oggi prevista dall’art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, nr. 241, va circoscritta ai soli casi di incompetenza assoluta o di c.d. carenza di potere in astratto, ossia al caso in cui manchi del tutto una norma che attribuisca all’Amministrazione il potere in fatto esercitato, e non anche ai casi di c.d. carenza di potere in concreto, ossia di potere (pur astrattamente sussistente) esercitato in assenza dei presupposti di legge (v. Cons. St., Sez. IV, n. 676/2011). Tale è certamente il caso della delibera di proroga in questione, la quale oltre tutto era, come si è detto, certamente nota agli odierni appellanti>>.

13Per l’esproprio delle aree in attuazione di p.e.e.p. e di p.i.p. rispettivamente 18 o 10 anni.

14Cfr. L. Tarantino, La disciplina dell’indennità d’esproprio tra diritto nazionale e diritto europeo, Nota a Cass. sez. I civ. 25 novembre 2010, n. 23965, Urbanistica e appalti, 3 (2011), pp. 303-311; G. Fraccastoro, L’indennità di espropriazione per P.U. commisurata al pieno valore di mercato, in Il corriere di Merito, 2 (2008), pp. 221-225.

15L’art. 2 co. 89 L. 244/2007 prevede: << 1.L’indennita’ di espropriazione di un’area edificabile e’ determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione e’ finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennita’ e’ ridotta del venticinque per cento. 2. Nei casi in cui e’ stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non e’ stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perche’ a questi e’ stata offerta un’indennita’ provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennita’ e’ aumentata del dieci per cento>>

16Art. 22 D.P.R. 327/2001 <<Determinazione urgente dell’indennità provvisoria

1.Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza, tale da non consentire l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 20, il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità. Nel decreto si dà atto della determinazione urgente dell’indennità e si invita il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, a comunicare se la condivide.

2. Il decreto di esproprio può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità, nei seguenti casi:

a) per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443;

b) allorché il numero dei destinatari della procedura espropriativa sia superiore a 50.

3. Ricevuta dall’espropriato la comunicazione di cui al comma 1 e la documentazione comprovante la piena e libera disponibilità del bene, l’autorità espropriante dispone il pagamento dell’indennità di espropriazione nel termine di sessanta giorni. Decorso tale termine al proprietario sono dovuti gli interessi nella misura del tasso legale.

(comma così modificato dall’articolo 2, comma 89, legge n. 244 del 2007)

4. Se non condivide la determinazione della misura della indennità di espropriazione, entro il termine previsto dal comma 1 l’espropriato può chiedere la nomina dei tecnici, ai sensi dell’articolo 21 e, se non condivide la relazione finale, può proporre l’opposizione alla stima.

5. In assenza della istanza dei proprietario, l’autorità espropriante chiede la determinazione dell’indennità alla commissione provinciale prevista dall’articolo 41, che provvede entro il termine di trenta giorni, e dà comunicazione della medesima determinazione al proprietario, con avviso notificato con le forme degli atti processuali civili.>>

17Il decreto di esprioprio deve essere preceduto dalla su illustrata fase di determinazione dell’indennità, ma l’art. 22 T.U. prevede che il decreto di esproprio vada emesso anche senza attendere l’esito del procedimento volto a determinare l’indennità di esproprio, qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da

18Di particolare importanza, ai fini della pubblicità circa la titolarità del bene espropriato, è il comma 5 dell’art. 24 (norma di carattere regolamentare) nel quale è previsto che l’autorità espropriante in calce al decreto di esproprio indichi la data in cui è avvenuta l’immissione in possesso e trasmetta copia di tale verbale, di immissione in possesso, all’ufficio per i registri immobiliari per la relativa annotazione. Dunque, verificandosi il trasferimento della proprietà in capo all’espropriante solo con l’immissione nel possesso del bene, per accertare se tale condizione si sia realizzata occorre verificare se il decreto di esproprio abbia o meno tale annotazione, a meno che non si aderisca alla opinione supra riportata, e non si ritenga necessario per addivenire alla trascrizione attendere l’esecuzione del decreto.

19 Per gli acquisti a titolo originario ed ereditario la pubblicità nei rergistri immobiliari si ricorda essere solo notiziale – cfr. 2651 e 2648 c.c. (ma cfr. anche 534 e 2652 n. 7 c.c. in tema di efficacia della trascrizione ai fini dell’acquisto dall’erede apparente)